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中国首次启动行政诉讼法修正 或明确受案范围

据中国之声《新闻纵横》报道，23日下午，第十二届全国人大常委会第六次会议将在北京人民大会堂开幕，这次会议将首次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》。现行的《行政诉讼法》是1989年颁布，1990年10月1日起正式实施的。这次对这部法律的大修，是颁布至今23年来首次启动。

说到行政诉讼，就是老百姓常说的“民告官”，《行政诉讼法》就是“民告官”的法律依据，它意味着在法律面前，不仅人和人平等，公权力部门也必须被平等地放在法律的天平上。

说起这个“民告官”，很多人的第一反应是“难”。《行政诉讼法》实施以来，我们一直在破解这个“难”字。想当年，1988年，温州渔民包郑照10几万盖的楼房被县政府以对抗洪防汛造成了干扰为由强拆，包家状告县政府，被称为改革开放后“民告官”第一案。开始因为没有相关法律规定，光立案就跑了一年多时间，案件开庭1000张旁听证一证难求。

这类诉讼在今天已经不是什么新鲜事儿。本月11日，史上最贵“民告官”案在上海市长宁区法院开审。因自家私人博物馆遭强拆，大量藏品遗失，上海市75岁的刘光嘉及妻子朱荣周起诉上海市闵行区政府，索赔2.89亿元。又如，甘肃兰州城中村宋家滩1102名农民，因为对政府对村集体所有的板材市场的征用和补偿存在异议，就把甘肃省、兰州市、城关区三级政府一股脑告上了法庭。

数据显示，2012年，在全国法院审结的128600多件一审行政案件中，涉及到的行政管理领域的有70多个，比较多的是告城建、劳动和社会保障、公安、计划生育、工商、交通等部门。

其实，解决行政争议的同时，就是在推进依法行政。此次《行政诉讼法》大修，法律界、实务界给予了高度关注。那么，一直以来到底民告官的“难”难在哪里？该如何突破？

四川彭州农民吴高亮在自家承包地边发现了价值1500万的乌木并进行挖掘，通济镇政府得到消息后，控制了现场并组织挖掘，引发吴高亮状告镇政府返还财产的行政诉讼。虽然今年6月，吴高亮终审败诉，但是代理律师张敏的观点道出了一起起“民告官”案件的实际意义。

张敏：使国家所有权、集体所有权、个人所有权的边界更加清晰，使那些法律不太明确的地方变的更加明确。

说到当前行政诉讼存在的突出问题，北京大学法学院副院长、公众参与研究与支持中心主任王锡锌这样概括。

王锡锌：暴露出来的问题主要集中在法院受理行政案件比较困难，另外案件的审理过程也受到了不少的干扰，第三个就是在判决执行过程中，行政机关的阻力比较大，所以主要的是案件的入口、处理，和最终的出口，这三个问题。

北京东城区人民检察院民事行政检察处副处长杨彦军给记者念了手中的一份统计材料，来说明当前行政诉讼起诉难，胜诉难，上诉率高，申诉率高。

杨彦军：2011年，全国行政案件被裁定不予受理，驳回起诉的比例是7.8%，同比民事诉讼案件高7.8倍，因各种土政策隐性不予受理的更是不计其数。原告胜诉的比例不足10%，同期行政案件上诉率达到72.85%，申诉率更是达到8.5%。均远高于民事和刑事案件的上诉率和申诉率。

通常，法院不予受理，理由是不属于受案范围，现行《行政诉讼法》列举了8类应受理的案件，对行政处罚、行政强制措施不服，或者认为行政机关侵犯经营自主权、人身权、财产权等等，法院都应当受理，中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年认为，《行政诉讼法》修改，应扩大受案范围。

应松年：可以立案的，除了这八项以外还多着呢，你没数出来，我们叫作灰色地带，所以从行政诉讼法产生的那天开始就产生这个问题，后来司法解释就说了，所有的行使行政职权的行为都可以起诉，但是下列行为不能，概括式的肯定，列举式的否定，这样就把可以肯定的范围就扩大了。

认为地方政府的土政策、越权错位的红头文件侵犯自身权益，也就是学界所称的抽象行政行为，能不能告，一直受争议。专家希望此次修法有突破。

应松年：在《行政复议法》制定的时候，把这个问题写进去了，如果你要对规范性文件要申请复议，可以，但是必须是规范性文件是他作出具体行政行为的依据，现在诉讼法修改的时候，要不要把这个也加进去？

“民告官”最窝火的情形，莫过于告诉你，“你不是行政行为相对人，你没资格告。”应松年教授主张修法进一步明确原告和第三人的资格。

应松年：我罚了一个船，船里面装的违禁的东西，我给他没收了。罚，写的时候就写的这个船的公司，船就回去了，船的公司无所谓，因为这个货物是货主的。结果那个货主不干了，要提起诉讼，你要提起诉讼这时候你不是相对人，你不能诉，这就有些不讲理了。所以后来司法解释就把它说成一种法律上有利害关系的，可以是原告，可以是第三人，这个提出来是很好的。

为什么“民告官”审理难？地方政府的干预或者说影响，可以说如影相随。全国律师协会行政法专业委员会副主任吕立秋，凭借多年的执业经验，呼吁《行政诉讼法》修改在完善管辖制度上有重大突破。

吕立秋：希望能够打破这种地域管辖的规则，比如说行政机关在北京，不一定原告就必须在北京起诉，它可以选择其他地域起诉，在实务界都希望能够便利原告、便利立案，便利的一种管辖这样的规则，能够破解立案难这样的难题。

在我国，为了保证诉讼的公正，宪法赋予检察院监督职责。现行《行政诉讼法》中有两个条文对此做了规定，一条说有权监督，一条说，发现违法违规的有权抗诉。杨彦军检察官希望此次修法对检察院的监督权有所加强。

杨彦军：首先从监督范围上来讲，它只是将已生效的判决裁定纳入监督范围，而没有将大量存在的像行政诉讼中的违法行为，比如说应当立案而不立案，应当先予执行而不先予执行，像这些行为都没有纳入监督范围。第二是在监督方式上只规定了抗诉这样一种监督方式，这种规定就与目前检察机关所倡导的多元化监督格局的理念、目标相差甚远。

20多年来的首次大修，期待《行政诉讼法》的更加完善。使“民告官”双方的诉讼地位、法律保护真正实现平等。

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